Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Глава 1. Конституция - местное самоуправление - муниципальная демократия:
баланс власти и свободы
1.1. Конституция - ценностно-правовая основа демократического развития
общества и государства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
1.1.1. Конституция - свод ценностно-правовых нормативов современной
демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
1.1.2. В основе сущностных характеристик Конституции РФ - демократические
ценности власти и свободы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
1.1.3. Конституция как отражение противоречий современной демократии . . . . .26
1.2. Местное самоуправление - публично-властная форма реализации
демократии на местном уровне . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32
1.2.1. От государственно-управленческой - к самоуправленческой демократии:
миф или реальность? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
1.2.2. Местное самоуправление - демократия "малых пространств" . . . . . . . .36
1.2.3. Муниципальная демократия против государственного патернализма . . . . .38
1.2.4. Муниципальная демократия как форма реализации публичной власти и
прав местного населения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
1.2.5. Системные характеристики институтов муниципальной демократии . . . . . 42
1.2.6. Конституционные начала муниципальной демократии . . . . . . . . . . . .45
1.3. Местное самоуправление в системе российской государственности:
концептуальные подходы Конституционного Суда РФ . . . . . . . . . . . . . . . 47
1.3.1. Триединая конституционно-правовая природа местного самоуправления
как институционной основы муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . . .48
1.3.1.1. Местное самоуправление как институт правового положения личности . . 48
1.3.1.2. Местное самоуправление как выражение муниципальных институтов
гражданского общества . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
1.3.1.3. Местное самоуправление как институт публичной власти . . . . . . . . 60
1.3.2. Конституционный Суд о местном самоуправлении как особой публичной
власти, выражении единства власти и свободы населения . . . . . . . . . . . . 62
1.3.3. Конституционные параметры соотношения местного самоуправления и
государственной власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67
1.3.3.1. Конституционный Суд РФ о "включенности" местного самоуправления в
институциональную структуру социальной государственности . . . . . . . . . . .69
1.3.3.2. Европейский Суд о сочетании публично-государственных и
муниципальных начал в местном самоуправлении России . . . . . . . . . . . . . 74
1.3.4. Новые законодательные подходы к компетенционному взаимодействию
органов государственной власти и местного самоуправления . . . . . . . . . . .77
1.3.5. Конституционный Суд о самостоятельности местного самоуправления в
системе российской государственности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81
1.4. Территориальная организация местного самоуправления -
пространственная сфера муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . . . . 88
1.4.1. Муниципальное образование как пространственная основа муниципальной
демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88
1.4.1.1. Местное сообщество - социально-территориальная основа
муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89
1.4.1.2. "Личность - местное сообщество" как отражение двухуровневой
системы первичных субъектов муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . .94
1.4.2. О сочетании поселенческого и административно-территориального
принципов развития муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
1.4.3. Конституционный Суд РФ о недопустимости подмены
муниципально-территориальных преобразований изменениями
административно-территориального устройства . . . . . . . . . . . . . . . . .101
1.4.4. Возможно ли ограничение (самоограничение) территориальной сферы
муниципальной демократии? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107
1.4.5. Конституционный Суд о возможности территориального совмещения
муниципальных и государственных форм организации публичной власти . . . . . .110
1.4.6. Новое в правовом регулировании территориальной организации
местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .113
1.4.6.1. Унификация территориальной организации местного самоуправления -
в интересах сельской муниципальной демократии? . . . . . . . . . . . . . . . 116
1.4.6.2. При переходе к новой территориальной организации местного
самоуправления учет мнения населения обязателен . . . . . . . . . . . . . . .118
1.4.7. Конституционно-судебные споры по поводу учета мнения населения . . . .119
1.4.7.1. "Конституционное дело" жителей Кабардино-Балкарской Республики . . .121
1.4.7.2. "Якутские" конституционно-судебные споры . . . . . . . . . . . . . .131
1.4.8. Новое федеральное регулирование: допускается ли ограничение прав
населения на муниципально-территориальное самоопределение? . . . . . . . . . 135
Глава 2. Муниципальное право - юридическая форма выражения ценностей
муниципальной демократии
2.1. Местное самоуправление - решающий фактор становления муниципального
права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141
2.1.1. Развитие местного самоуправления основа формирования институтов
муниципального права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
2.1.2. Нормативные правовые, формально-юридические факторы становления
муниципального права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
2.1.3. Научно-теоретические основы формирования муниципального права как
отрасли . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .146
2.2. О предмете муниципального права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
2.2.1. Самоуправленческие отношения - материальная основа муниципальной
демократии, самостоятельный предмет правового регулирования . . . . . . . . .148
2.2.2. Система и виды самоуправленческих отношений . . . . . . . . . . . . . 151
2.2.3. Особенности самоуправленческих отношении: сочетание публичных и
частных начал . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154
2.3. Муниципальное право самостоятельная отрасль права, ее особенности . . . 158
2.4. Муниципально-правовые нормы и институты . . . . . . . . . . . . . . . . 166
2.4.1. Правовая норма - первичная ячейка муниципального права; система
правовых норм . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .166
2.4.2. О юридических свойствах актов местного самоуправления . . . . . . . . 168
2.4.2.1. Могут ли муниципально-правовые нормы иметь "негосударственный"
характер? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .168
2.4.2.2. Прямое действие . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
2.4.2.3. Формальная определенность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
2.4.2.4. Общеизвестность, доступность муниципально-правовых актов . . . . . .171
2.4.2.5. Обязательность муниципально-правовых актов . . . . . . . . . . . . .173
2.4.3. Нормативно-договорная форма институтов муниципального права . . . . . 174
2.5. Устав муниципального образования как особый источник муниципального
права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .178
2.5.1. Юридическая природа устава муниципального образования как акта
конституирующего значения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181
2.5.2. Пределы муниципально-уставного правового регулирования . . . . . . . .183
2.5.3. Порядок принятия, внесение изменений, регистрация . . . . . . . . . . 185
2.6. Международно-правовые акты в муниципальном праве . . . . . . . . . . . .188
2.6.1. Виды международно-правовых источников муниципального права . . . . . .188
2.6.2. Приоритет международно-правовых норм перед национальными
источниками муниципального права: возможны ли исключения? . . . . . . . . . .191
2.6.3. Решения Европейского Суда по правам человека в системе источников
муниципального права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
2.6.3.1. Все ли решения Европейского Суда являются обязательными для
России? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .193
2.6.3.2. Практика Европейского Суда по местному самоуправлению . . . . . . . 198
2.7. Конституционная модель местного самоуправления как
нормативно-правовая основа муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . .200
2.7.1. Конституция РФ - правовая основа муниципальной демократии . . . . . . 201
2.7.2. Региональный уровень конституционного обоснования муниципальной
демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
2.7.3. Развитие конституционных начал муниципальной демократии в уставах
муниципальных образований: "устав-конституция" или "устав-кодекс"? . . . . . 209
Глава 3. Конституционно-судебный контроль в муниципально-правовой сфере:
природа, реализация
3.1. Суд в конституционной системе гарантий местного самоуправления . . . . .215
3.1.1. "Гарантирование местного самоуправления" - динамическая
конституционная категория . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215
3.1.2. Конституционная система гарантирования местного самоуправления . . . .217
3.1.3. Судебная защита местного самоуправления как институт юридического
гарантирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
3.1.3.1. Субъекты права на судебную защиту местного самоуправления . . . . . 221
3.1.3.2. В суде могут быть оспорены любые акты, затрагивающие права
местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .222
3.1.4. Формы судопроизводства по защите прав местного самоуправления . . . . 224
3.2. Конституционный Суд РФ: не только хранитель, но и преобразователь
конституционной модели местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . 227
3.2.1. Преобразовательная функция Конституционного Суда, основные способы
ее реализации в муниципальной сфере . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .227
3.2.1.1. Толкование Конституции форма ее преобразования без изменения
текста . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
3.2.1.2. Преобразование конституционного регулирования местного
самоуправления посредством разрешения конституционно-правовых споров . . . . 230
3.2.1.3. Конституционное истолкование норм муниципального
законодательства как способ правопреобразования . . . . . . . . . . . . . . .236
3.2.1.4. Правопреобразующее значение конституционно-судебных рекомендаций
законодателю . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
3.2.2. Конституционное правосудие - гарант "живой" конституционной модели
местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .239
3.3. Право на конституционную жалобу в защиту местного самоуправления:
субъекты, нормативное содержание, порядок реализации . . . . . . . . . . . . 244
3.3.1. Юридическая природа права на конституционную жалобу . . . . . . . . . 245
3.3.2. Какие требования предъявляются к оформлению конституционной
жалобы? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .249
3.3.3. Субъекты конституционной жалобы: не только граждане РФ . . . . . . . .251
3.3.4. Муниципальные образования - публично-территориальные объединения
граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253
3.3.5. Муниципальные предприятия и учреждения как субъекты обращения в
Конституционный Суд . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .260
3.3.6. Запросы общеюрисдикционных и арбитражных судов в защиту прав
местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .263
3.4. О требованиях допустимости конституционной жалобы . . . . . . . . . . . 267
3.4.1. Подведомственность конституционной жалобы . . . . . . . . . . . . . . 267
3.4.2. Форма нормативного правового акта как критерий допустимости . . . . . 270
3.4.2.1. Региональные законы - основной вид актов по конституционным
жалобам в защиту прав местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . .272
3.4.2.2. Постановления Правительства как предмет конституционной жалобы:
нерешенные вопросы сохраняются . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
3.4.2.3. Проверка актов местного самоуправления Конституционному Суду
неподведомственна . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .282
3.4.3. Предмет конституционной жалобы - действующий нормативный правовой
акт . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .284
3.5. Решения Конституционного Суда РФ - источник муниципального права . . . .287
3.5.1. О юридической природе решений Конституционного Суда как источника
муниципального права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
3.5.2. Решения Конституционного Суда как воплощение единства нормативных
и доктринальных начал . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .296
3.5.3. Правовые позиции - квинтэссенция решений Конституционного Суда . . . .299
3.5.4. Рекомендации Конституционного Суда законодателю по вопросам
муниципального права, их природа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
3.5.5. Без исполнения решений Конституционного Суда невозможна
эффективная конституционная защита прав местного самоуправления . . . . . . .310
3.5.6. Решения Конституционного Суда как выражение баланса власти и
свободы в системе местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . .320
Глава 4. Муниципальная собственность как экономическое выражение демократии
и достойной жизни населения
4.1. Собственность, власть и свобода в их правовом единстве и
противоречиях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .325
4.1.1. Самостоятельность политической и экономической власти - требование
рыночной экономики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
4.1.2. Конституционное единство собственности, свободы, демократии . . . . . 330
4.1.3. Об основных началах социально-экономического развития
муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
4.1.4. Конституционная природа социально-экономических институтов
муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
4.2. Муниципальная собственность - экономическое выражение муниципальной
демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
4.2.1. Преобразование отношений собственности: изменение соотношения
частных и публичных начал . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .340
4.2.1.1. Европейские правовые стандарты сочетания публичных и частных
начал в отношениях собственности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
4.2.1.2. Россия в поиске баланса капитализации собственности и
социализации капитала . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .346
4.2.2. Муниципальное имущество как объект муниципальной собственности:
состав, правовой режим неприкосновенности . . . . . . . . . . . . . . . . . .348
4.2.2.1. Конституционный Суд о недопустимости законодательного
установления исчерпывающего перечня объектов муниципальной собственности . . 349
4.2.2.2. Недопустимость передачи муниципального имущества в
государственную собственность без волеизъявления местного самоуправления . . 353
4.2.2.3. Экономическое "благосостояние" муниципалитетов по принуждению
недопустимо: о порядке передачи государственного имущества в
муниципальную собственность . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .355
4.2.2.4. Приватизация объектов муниципальной собственности: необходим ли
учет мнения населения? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
4.2.3. Управление муниципальной собственностью как многоуровневая система
муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
4.2.3.1. Реализация муниципальной собственности как достояния местного
сообщества . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
4.2.3.2. Публично-правовые механизмы реализации муниципальной
собственности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .369
4.2.3.3. Органы по управлению объектами муниципальной собственности,
муниципальные предприятия (учреждения) в системе экономических институтов
муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
4.3. Муниципальная собственность и социальные реформы: обеспечение
достойной жизни - задача местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . 379
4.3.1. Экономические основы местного самоуправления как отражение
единства рыночно-экономических и социальных начал . . . . . . . . . . . . . .380
4.3.2. Муниципальная собственность - источник удовлетворения потребностей
населения, достояние местного сообщества . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
4.3.3. Достоинство личности и достойная жизнь - критерии конституционной
оценки социальных реформ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 386
4.3.4. Обеспечение достойной жизни - обязанность всех уровней публичной
власти . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
4.3.5. Социально-экономические полномочия местного самоуправления как
муниципальный институт реализации социальной политики . . . . . . . . . . . .398
4.3.5.1. Федеральный уровень регламентации социально-экономических
полномочий местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399
4.3.5.2. Региональный уровень законодательного "расширения"
социально-экономических полномочий местного самоуправления посредством
наделения отдельными государственными полномочиями . . . . . . . . . . . . . 407
4.3.5.3. "Социальная нагрузка" местного самоуправления не должна быть
чрезмерной . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
4.3.6. Муниципальные услуги - воплощение социальной функции местного
самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
4.3.6.1. Муниципальные услуги как правовая категория в соотношении с
публичными услугами и другими смежными понятиями . . . . . . . . . . . . . . 415
4.3.6.2. Муниципальные услуги как юридическая форма справедливого
выравнивания социального положения граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
4.4. Социально-территориальное равноправие - конституционная основа
достойной жизни населения муниципальных образований . . . . . . . . . . . . .424
4.4.1. Сочетание равенства и свободы - основа базовых ценностей
муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 425
4.4.2. Социально-территориальное неравенство - проблема конституционной
безопасности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426
4.4.3. Финансовое выравнивание как институт обеспечения достойной жизни
человека . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429
4.4.4. Социально-территориальное равноправие в соотношении с
территориальной организацией населения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433
4.4.5. Территориальная организация населения: "позитивный" и "негативный"
факторы влияния на равноправие граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436
4.4.6. Конституционное обоснование уровней социально-территориального
равноправия граждан . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .438
4.4.7. Муниципальное обеспечение социально-территориального равноправия . . .446
Глава 5. Права и свободы как институт муниципальной демократии
5.1. Конституционный и муниципальный уровни правового положения граждан:
сочетание общего и особенного . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .452
5.1.1. Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина:
соотношение полномочий различных уровней публичной власти . . . . . . . . . .453
5.1.2. Территориально-публичные начала нормативного обеспечения прав и
свобод человека и гражданина . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457
5.2. Конституционные права и свободы человека и гражданина в системе
муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 460
5.2.1. Человек и гражданин в местном самоуправлении: фактическое и
юридическое . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .460
5.2.2. Правовое положение личности в местном самоуправлении: единство
конституционных и муниципальных начал . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .462
5.2.3. Конституционные права и свободы как фактор реализации местного
самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 466
5.2.3.1. Личные права как институт саморегуляции человеческого поведения,
основа индивидуализации самоуправленческих отношений . . . . . . . . . . . . 468
5.2.3.2. Свобода передвижения, выбор места пребывания и жительства как
субъективно-личностная основа самоорганизации населения . . . . . . . . . . .471
5.2.3.3. Местное самоуправление - сфера реализации и гарантирования
личных прав . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .475
5.2.4. Социально-экономические права и свободы человека и гражданина в
системе местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .477
5.2.5. Политические права и свободы как институт муниципальной демократии . .482
5.2.5.1. Право граждан РФ участвовать в управлении делами государства . . . .483
5.2.5.2. Конституционный Суд РФ о политических правах и свободах как
средстве развития муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . 485
5.3. Муниципально-правовой статус личности: его понятие и нормативные
характеристики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 503
5.3.1. Муниципально-правовой статус личности: постановка проблемы . . . . . .503
5.3.2. Право на осуществление местного самоуправления - генетическая
основа муниципально-правового статуса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .506
5.3.2.1. Конституционный Суд о нормативной природе права на местное
самоуправление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507
5.3.2.2. Комплексный характер конституционного права на осуществление
местного самоуправления, его правомочия . . . . . . . . . . . . . . . . . . .513
5.3.3. Конституционное обоснование муниципально-правового статуса . . . . . .520
5.3.4. Способы нормативно-правовой легитимации параметров
муниципально-правового статуса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524
5.3.5. Муниципально-правовое регулирование положения личности в системе
местного самоуправления: пределы и проблемы . . . . . . . . . . . . . . . . .526
5.4. Система прав и свобод в местном самоуправлении . . . . . . . . . . . . .529
5.4.1. Формирование системы муниципальных прав и свобод: начальный этап . . .529
5.4.2. Общая характеристика системы прав и свобод как института
муниципальной демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531
5.4.2.1. Политические права и свободы как институт муниципальной
демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532
5.4.2.2. Социально-экономические права и свободы . . . . . . . . . . . . . . 560
5.4.3. Открытый характер системы прав и свобод в местном самоуправлении . . .565
Вместо заключения: перспективы развития муниципальной демократии - в
сочетании национальных традиций с международно-правовыми стандартами . . . . 568
Список сокращений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .578