Предисловие
Введение
Глава I. Административное устройство в удельно-вечевой период Руси
Господство в нем лично-территориального начала. Значение вече
для управления. Происхождение московского самодержавия и приказного
строя. Закрепление служилого сословия и закрепощение сословий
Приказы и их отношение к боярской Думе и к подчиненным им учреждениям,
лицам и местам. Злоупотребление и произвол приказной системы . . . . . . . . III
Глава II. Петр Великий. Его стремление придать самодержавию западно-
европейскую форму. Коллегии и сенат. Признаки разложения коллегиального
начала. Генерал-прокурор как представитель личного начала в управлении
Местное самоуправление и коллегии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVI
Глава III. Власть коллегий при учреждении Верховного Тайного Совета
Исключительное и независимое положение коллегий: военной, морской и
иностранной. Униженное зависимое положение остальных коллегий. Отсутствие
законности в управлении. Господство временщиков и фаворитов. Попытка
восстановить личное начало в управлении. Приобретение сенатом утерянного
значения. Кабинет как орудие произвола Миниха. Центральное управление
при Елизавете Петровне. Восстановление Петровских учреждений. Произвол
в управлении пред восшествием на престол Екатерины II . . . . . . . . . . . XLIV
Глава IV. Центральное управление при Императрице Екатерине II. Доклад
Панина. Стремление его обеспечить управлению законность. Причина неуспеха
проекта Панина. Разложение коллегиального начала. Упразднение коллегий
в центре и завершение централизации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . LVII
Глава V. Император Павел Петрович. Его стремление уничтожить учреждения
своей матери. Преобладающее влияние в управлении канцелярии Императора
Торжество личного бюрократического начала в управлении. Наши первые
министерства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .LXXV
Часть первая
Глава I. Понятие о министерской власти у Императора Александра I
и ближайших его сотрудников в реформе центрального управления в России
Беспорядок и произвол в управлении во время восшествия на престол
Александра I-го. Воспитание его и его сотрудников в духе республиканских
идей. Убеждения Александра I-го при воцарении. Создание Негласного
Комитета . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Глава II. Труды Негласного Комитета по устройству министерской власти
в России. Изыскание способов обуздать деспотизм нашего правительства
Стремление обратить сенат в учреждение, контролирующее министерскую власть
Желание создать солидарное министерство. Мысль об образовании Комитета
Министров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Глава III. Невозможность пересадить на русскую почву английские учреждения
Происхождение незакономерной и неправовой власти Комитета Министров. Мнения
и проекты членов Негласного Комитета об образовании в России министерской
власти и ее ответственности. Проект организации министерств и недостатки
его по замечаниям гр. С.Р. Воронцова . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39
Глава IV. Манифест 8 сентября 1802 г. об учреждении министерств. Подчинение
коллегий министрам. Невозможность для Сената контролировать министров
Решающее значение в управлении министерской власти. Стремление министров
лишить Сенат контролирующего над собой значения. Записка Кочубея и критика
ее С.Р. Воронцовым. Отсутствие закономерности и правомерности в учреждении
министерств 1802 года . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Глава V. Министерская власть со времени учреждения 1802 г. и до "Общего
Наказа Министерствам". Министерская власть и Сенат. Конфликт между ними
Безграничное возвышение министерской власти и его органа комитета министров
Падение значения Сената. Влияние неограниченной самодержавной власти
и личного настроения Императора Александра I на судьбу произведенных реформ
Возрождение тайной экспедиции. Комитеты 1805 и 1807 г. "охранения общей
безопасности" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Глава VI. Министерская власть и подчиненные ей учреждения с 1802 г. до реформ
Сперанского. Уничтожение министрами коллегиального начала. Доклад об этом
министра внутренних дел ­ Кочубея и критика его Трощинским. Отсутствие всяких
гарантий закономерности в деятельности министерской власти. Развитие
бюрократии и административной централизации. Губернаторы и генерал-
губернаторы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Глава VII. Министерская власть в проекте Сперанского и в "Общем Наказе
Министерствам". Произвол министерской власти. Проекты конституции. Сперанский
и его стремление "планом государственного образования" 1809 года обновить
наш политический строй. Ответственность министров по его "плану" в связи
с организацией народного представительства. Печальная участь намеченных
Сперанским преобразований. Организация управления на началах неограниченного
самодержавия. Законосовещательное зависимое положение Государственного
Совета. Желание придать действиям министерской власти внешний вид законности
Безответственность министерской власти по "Общему Наказу Министерствам" . . .118
Глава VIII. Законодательная и правительственная деятельность министерской
власти со времени организации ее по "Общему Наказу Министерствам". Отсутствие
народной воли в создании "Основных законов". Бессилие верховной власти
самостоятельно контролировать министров. Невозможность провести на практике
различие между указами и законами. Законодательство министров в "чрезвычайных
обстоятельствах". Преобладающее значение в законодательстве и управлении
комитета министров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
Глава IX. Крестьянский вопрос. Невозможность при сохранении крепостной
зависимости крестьян ввести в управление начала законности и правомерности
Мнения членов Негласного Комитета об освобождении крестьян. Проект указа
о вольных хлебопашцах гр. С.П. Румянцева. Препятствия министра юстиции,
Державина, в осуществлении указа и бесплодный его характер для дела
освобождения. Реакционные стремления дворянства и министерская власть в деле
освобождения. Возбужденное состояние крестьянской массы и беспрерывные
волнения среди них. Борьба крестьянской массы за свое освобождение и записка
Канкрина об освобождении крестьян. Стремления Тайных Обществ. Сознание
министерской властью бесполезности репрессивных мер. Министерская власть
и государственное бюджетное хозяйство. Отсутствие начал бюджетного права
и гласности. Происхождение Комитета Финансов в 1806 году. Самостоятельное
хозяйничанье в области бюджета министра финансов Голубцова и критическое
положение бюджета. Сперанский и его "План финансов". Стремление министра
Гурьева подорвать в глазах Императора значение принятой согласно с "планом"
финансовой программы и лишить Государственный Совет его контролирующего
значения над росписью доходов и расходов. Секретный Комитет Финансов
Критическое финансовое положение России . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195
Глава XII. Министерская власть при Императоре Николае I. Восшествие
на престол. 14-е декабря и освободительные стремления декабристов
Расстройство и произвол в управлении по бумагам Комитета 6 декабря 1896 г
Стремления Комитета 6 декабря упорядочить управление, не отступая от начал
неограниченного самодержавия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
Глава XIII. Министерская власть и Император Николай I. Учреждение III-го
отделения. Опека министерской власти над Сенатом и постепенное падение
законосовещательного значения Государственного Совета. Учреждение Совета
1842 года. Бюрократическая опека министров. Бессилие бороться
с злоупотреблениями администрации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .280
Глава XIV. Народное Просвещение. Стремление правительства подчинить дело
образования и воспитания видам внутренней политики. Сословный характер
образования при полном господстве в нем министерской опеки. Устав низших
и средних учебных заведений и университетский устав 1835 года. Изменения этих
уставов путем министерских циркуляров
Министерская Власть и цензура. Усиление министрами цензурных строгостей
Цензурный ("чугунный") устав 1826 года и его непригодность. Устав 1828 г
Стеснения жандармской и министерской властью литературы и изменение устава
Эпоха цензурного террора. Комитет 2-го апреля 1848 г. и подавление всякого
проявления общественной самодеятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
Глава XV. Крестьянский вопрос и министерская власть при Николае I-м
Бесплодность работ правительственной власти разрешить крестьянский вопрос
чисто бюрократическими средствами. Плодотворность министерской деятельности
в проведении правительственной опеки над казенными крестьянами. Изменение
правовых понятий по крестьянскому вопросу
Министерская власть и бюджетное хозяйство. Служение бюджета удовлетворению
только правительственным видам
Министерская власть по "Своду Законов". Невозможность посредством "Свода"
обеспечить законность в управлении. Установление по Своду характера
министерской деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .315
Часть вторая
Глава XVI. Министерская власть и преобразовательная деятельность Императора
Александра II-го. Разгром Севастополя и тяжелое политическое положение
России. Его причина. Задача нового царствования. Необеспечение за русским
обществом личных свобод при реформаторской деятельности. Отсутствие гарантий
прав, данных обществу. Нетронутый характер организации министерской власти,
как существенное препятствие к развитию законности в управлении
Характеристика нашего законодательства по записке М.А. Корфа и по докладу
министра юстиции Замятина. Министерская власть и общественные запросы
на свободу самоуправления. Земские учреждения с ограниченной компетенцией
"Положение о земских учреждениях" 1864 г. Общественное возбуждение
и конституция Лорис-Меликова . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
Глава XVII. Министерская власть и крестьянский вопрос. Освобождение крестьян
от крепостной зависимости и административное их устройство. Приспособление
министрами крестьянского самоуправления для проведения правительственных
видов
Реформа в области народного образования. Необходимость для министров поднять
научное образование в стране. Возникновение на политической почве
студенческих беспорядков и движений. Непонимание министрами причин брожения
в университетах и неспособность их внести успокоение в университетскую жизнь
Привлечение общества к обсуждению университетского вопроса. Устав 1863 года
Нарушение министрами автономии и свободы преподавания. Среднее и низшее
образование. Устав гимназий и прогимназий 1864 года. Игнорирование
министерством общества в постановке дела среднего образования. Начальное
образование. Пререкания о нем между министерской властью, духовенством
и земством . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
Глава XVIII. Министерская власть и цензурная реформа при Александре II
Значение свободы печати для эпохи реформ. Отсутствие законодательных
признаний свободы печати. Переход цензурного ведомства в министерство
внутренних дел. Устав 6 апр. 1865 года и его двойственный, реакционный
характер
Перемены в бюджетном хозяйстве. Их необходимость для ограничения произвола
министров в области финансов. Применение технической стороны западно-
европейских начал бюджетного права, произведенное в нашем строе по докладу
В.А. Татаринова. Опубликование росписей. Несоответствие их потребностям
народной жизни. Неспособность министров к самоограничению . . . . . . . . . .382
Глава XIX. Министерская власть и городское самоуправление по Городовому
Положению 1870 года. Вред административной опеки для деятельности городских
обществ. Сокращение ее по "Городовому Положению"
Министерская власть и судебная реформа Александра II. Необходимость
независимой судебной власти для ответственности администрации за нарушение
присвоенных обществу прав. Невозможность установить судебную ответственность
министров. Необеспеченность свобод и изъятие министерскою властью
из обсуждения общества и печати вопроса о подчинении административной власти
общим судам. Усиление административной власти на местах. Записка об усилении
губернаторской власти в связи с освободительными реформами, поданная
Императору в 1866 году министрами Валуевым и Зеленым и шефом жандармов
гр. Шуваловым. Особенные полномочия, предоставленные губернатору и его
органам Комитетом Министров и в области охранения общественного
благоустройства и государственной безопасности. Восстановление
административной централизации. Результат ее ­ развитие политической
неблагонадежности общества. Дальнейшее усиление власти административных
органов. Правительственная система борьбы с социально-революционной партией
Недоброжелательство русского общества к этой системе . . . . . . . . . . . . 407
Глава ХХ. Министерская власть в конце 19-го столетия. Общественное
недовольство министерской властью за ее произвол. Нарушение во время реакции
признанных прав. Характер царствования Александра III-го. Стремление
министерской власти согласовать преобразования Александра II-го
с правительственными видами. Увеличение, сравнительно с Государственным
Советом, значения Государственной Канцелярии. Служение законодательства
правительственным видам. Исключительное положение Комитета Министров в делах
политического характера. Объединение и согласование мер для борьбы с крамолой
в положении 14 авг. 1881 г. о мерах к охранению государственного порядка
и общественного спокойствия. Зависимое и подчиненное министрам положение
Сената. Реакционная политика гр. Д.А. Толстого. Его программа и стремление
подчинить министерской власти все местное управление. Всеподданнейший доклад
Толстого в 1886 году. Осуществление программы Толстого его преемниками:
Дурново, Горемыкиным, Сипягиным и Плеве
Министерская власть и крестьянское самоуправление после реформ Александра II
Административная опека над крестьянским сословием. Институт земских
начальников. Характер их деятельности. Ст. 61-я как орудие произвола земских
начальников. Министерская власть в отношении к земскому и городскому
самоуправлению. Лишение министрами крестьян "равноправного с другими
сословиями представительства" в земских учреждениях. Предоставление
дворянству преимущественной роли в местном самоуправлении. Надзор Губернского
по земским делам присутствия и комитета министров за деятельностью земств
Опека над городским самоуправлением губернатора и министра внутренних дел . .431
Глава XXI. Народное образование в России и отношение к нему министерской
власти со времени управления М.Н. Просвещения гр. Толстым. Стремления
Толстого лишить университеты автономного устройства, а устав 1863 г
значения. Студенческие беспорядки и их причины. Полицейский характер
министерских мероприятий в отношении к университетам. Организация
в университетах зависимой от министра инспекции. Стремление Толстого навязать
Университетам нежелательный для университетской коллегии и для общества
устав. Его проект. Осуждение Всеподданнейшим докладом гр. Лорис-Меликова
негодной для дела образования полицейской деятельности графа Толстого
Отставка Толстого. Смерть Александра II-го и отставка Лорис-Меликова
Назначение гр. Толстого министром внутр. дел и восстановление бароном Николаи
устава 1863 г. Делянов и утверждение в 1884 году устава гр. Толстого. Опека
министерской власти над делом высшего образования и разрушение корпоративной
связи университетской организации. Внешкольное воспитание студенчества и
систематические волнения в высших учебных заведениях. Возвращение в последнее
время к началам университетской автономии. Устав гимназий гр. Толстого
1871 г. и протест общества и печати против его введения. Печальное состояние
начального образования широких масс . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .460
Глава XXII. Министерская власть и пресса. Зависимость прессы от личного
усмотрения министерской власти. Политическое брожение русской мысли
Полицейский гнет и опека над столичной и провинциальной прессой. Надзор
министра внутр. дел за публичными библиотеками и кабинетами для чтения
Особое наблюдение и контроль над читальнями, привлекающими лиц из низшего
состояния
Бюджетное хозяйство в связи с финансовой политикой министерства. Постепенный
упадок крестьянского благосостояния и обеднение крестьянской массы
Стремление министерской власти к развитию производительных сил страны
Экономическая и финансовая политика С.Ю. Витте и ее тяжелые последствия для
трудовых элементов общества. Непроизводительные расходы и неудовлетворение
насущным потребностям страны . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487
Глава XXIII. Бюрократизация судебной власти, произведенная министрами юстиции
и окончательное лишение ее независимого характера. Изменение в организации
суда присяжных. Удар судебной власти, нанесенный учреждением земских
начальников. Изменения порядка предания суду губернаторской власти. Значение
Комитета Министров в суде над губернаторами. Усиление губернаторской власти
Положение об усиленной и чрезвычайной охране
Законодательные функции министерской власти. Законодательство фабричное
и о положении евреев. Роль министров в законодательстве по учреждению
Государственного Совета 1901 г . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 520